Prawo ochrony przyrody

Wprowadzenie

IV wydanie komentarza do Prawa ochrony przyrodyObecne polskie prawo ochrony przyrody regulujące ochronę szczególnie wartościowych zasobów i jej składników opiera się przede wszystkim na ustawie o ochronie przyrody z dnia 16 października 1991 r., wielokrotnie nowelizowanej i znacznie odbiegającej od wersji pierwotnej. Ustawa ta jest elementem szerszej problematyki ochrony środowiska, regulowanej przez wyodrębnioną, ze względu na przedmiot ochrony, gałąź prawa, tj. Prawo ochrony środowiska. Obejmuje ono wiele zróżnicowanych aktów prawnych (ustaw, rozporządzeń, aktów prawa miejscowego), wśród których rolę ustawy generalnej i zarazem podstawowej, pełni dla całego ustawodawstwa z zakresu ochrony środowiska, ustawa z dn. 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska. Obok ustawy tej, obowiązuje szereg ustaw szczegółowych, dotyczących wybranych zagadnień prawa ochrony środowiska - np. ustawy dotyczące ochrony i gospodarowania poszczególnymi zasobami środowiska (jak np. ustawa z dn. 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt, ustawa z dn. 28 września 1991 r. o lasach, czy ustawa z dn. 18 lipca 2001 r. Prawo wodne) lub ochrony przed określonymi źródłami zagrożeń (np. ustawa z dn. 27 kwietnia 2001 r. o odpadach, czy ustawa z dn. 22 czerwca 2001 r. o organizmach genetycznie zmodyfikowanych). Taką ustawą szczegółową jest także ustawa o ochronie przyrody, która zgodnie z odesłaniem zawartym z art. 81.4 ustawy Prawo ochrony środowiska określa "szczegółowe zasady ochrony obszarów i obiektów o wartościach przyrodniczych, krajobrazu, zwierząt i roślin zagrożonych wyginięciem oraz drzew, krzewów i zieleni." (Iwańska 2002). To, co wyróżnia ustawę o ochronie przyrody od ustawy Prawo ochrony środowiska, to z jednej strony zakres przedmiotowy tej ustawy - dotyczy ona przyrody jako części środowiska (Bar...2001), a z drugiej strony cel tej regulacji ustawowej i w konsekwencji jej zakres, formy oraz metody. (Sommer 2001).

W porównaniu z wcześniejszymi ustawami o ochronie przyrody, obecna obejmuje znacznie szerszą problematykę, dotąd zawartą w innych aktach prawnych. Wprowadzono też do niej przepisy umożliwiające stosowanie przyjętego przez Polskę prawa międzynarodowego oraz uzyskano zgodność z prawem Unii Europejskiej. Ustawa odwołuje się też w art. 2.2 do celów sformułowanych w ''Światowej Strategią Ochrony Przyrody" z 1980 r., co wykracza daleko poza konserwatorski charakter i jest ochroną zasobów przyrody dla zachowania ich pierwotnych walorów. Ustawa artykułem 4 wpisuje ochronę przyrody w szerszy kontekst polityki ekologicznej państwa, które jest zobowiązane do kierowania się zasadami zrównoważonego rozwoju. (Radecki 2001b).

Ustawa po zmianach w latach 2000 i 2001 jest w znacznym stopniu nowym dokumentem. Wprawdzie zachowano większość dawnych artykułów, ale ich treść przeważnie zmianiono, dodano też sporo nowych zapisów w postaci całych nowych rozdziałów, artykułów, ustępów, punktów.

Płyta CD ROM ''Ochrona polskiej przyrody''

Do przedstawienia ochrony polskiej przyrody przyjęto stan na 31.12.2000 r., gdyż w chwili zamykania redakcyjnego płyty, nowsze dane dotyczące form objętych w Polsce ochroną nie były jeszcze dostępne. Taki też stan, lub starszy, reprezentują opracowania cząstkowe, będące małymi monografiami poszczególnych obszarów, obiektów i gatunków chronionych.

W przypadku prawa potrzebna była jednak możliwie duża aktualność, choć powodowało to komplikacje z uwagi na wspomniane osadzenie informacji o obiektach w prawie sprzed nowelizacji z 2000/2001 r. Z uwagi na to niniejszy rozdział odnosi się nowej i starej wersji prawa, co uzupełniono informacjami o zmianach wprowadzonych do ustawy o ochronie przyrody w latach 2000 i 2001. Ponadto doprowadzono chronologiczny spis aktów prawnych i ich nowelizacji oraz dokumentów krajowych do listopada 2002 r. Dodano też podobny, chronologiczny spis wybranych międzynarodowych aktów prawnych i dokumentów.

Dział prawny płyty zawiera też kilka grup cytowanych in extenso lub we fragmentach polskich aktów prawnych i dokumentów, podzielony na:

- historyczne, w tym wprowadzone po 1944 r. i uchylone przed 31.12.2000 r.
- obowiązujące w dn. 31.12.2000 r. oraz
- wprowadzone w życie w 2001 r.

Przytoczono też in extenso lub we fragmentach najważniejsze dla ochrony przyrody historyczne i obowiązujące, międzynarodowe akty prawne i dokumenty, w tym teksty najważniejszych przyrodniczych konwencji wraz z załącznikami.
Załączników nie umieszczono tylko przy Konwencji Waszyngtońskiej (CITES), odsyłając na oficjalną, polską stronę internetową tej konwencji, gdzie znajdują się także inne, ciekawe materiały i aktualia.
Nie cytowano też Dyrektyw Unii Europejskiej, gdyż nie są one jeszcze w Polsce prawem obowiązującym. Umieszczono więc tylko krótkie informacje o treści Dyrektyw ''Ptasiej'' i ''Siedliskowej'' oraz spis innych przyrodniczych aktów prawnych Wspólnoty wraz z komentarzem o zakresie zmian dostosowawczych.

Umiejscowienie zagadnień prawa ochrony przyrody

W prawie dotyczącym ochrony przyrody wyróżniamy przepisy różnej rangi, zawarte w:

  1. Konstytucji RP;
  2. ratyfikowanych przez Polskę umowach międzynarodowych;
  3. ustawie Prawo ochrony środowiska jako ustawie generalnej (zastąpiła ustawę o ochronie i kształtowaniu środowiska z 1980 r.) dla całości problematyki środowiskowej (patrz: Nowelizacja);
  4. ustawie podstawowej dla tego opracowania (ustawa o ochronie przyrody) oraz w aktach wykonawczych do niej (patrz: Nowelizacja);
  5. ustawach szczegółowych, dotyczących różnych problemów środowiska, w tym przyrody oraz w aktach wykonawczych do nich (np. ustawie o lasach, ustawie o ochronie gruntów rolnych i leśnych, ustawie o ochronie zwierząt, ustawie Prawo wodne, ustawie Prawo geoogiczne i górnicze, ustawie Prawo łowieckie i in.);
  6. ustawach regulujących różne dziedziny życia i gospodarki, gdzie wprowadzenie treści "ekologicznych" jest konieczne, ze względu na wpływ tych dziedzin na środowisko przyrodnicze (np. w ustawie o zagospodarowaniu przestrzennym, ustawie Prawo budowlane, ustawie o autostradach płatnych i in.) oraz w niektórych, związanych z nimi aktach wykonawczych;
  7. aktach prawnych dotyczących o odpowiedzialności karnej z tytułu wyrządzania szkód w środowisku przyrodniczym, wynikających z ww. ustaw;
  8. przepisach prawa miejscowego, wydawanego przez wojewodów i samorządy terenowe wszystkich szczebli, wynikających z delegacji zawartych w ww. aktach prawnych.

Rozwój prawnej koncepcji ochrony przyrody

Jeśli traktować prawo ochrony przyrody jako "ochronę przyrody dla niej samej" (Pawlikowski), to pojawiło się ono w Polsce jako odrębne zjawisko w momencie uchwalenia przez Sejm Krajowy we Lwowie ustawy o ochronie świstaka i kozicy (1868). Wcześniejsze akty prawne, notowane od początku państwowości polskiej, miały inne cele główne (gospodarcze i obronne), choć przysłużyły się pośrednio również ochronie przyrody.

Pierwsze bezpośrednio ochronne przepisy (zarządzenia, nakazy, akty woli) miały charakter indywidualny, jak np. ustanowienie Puszczy Jaktorowskiej w XVI w. obszarem bytowania tura, czemu podporządkowano wszystkie inne funkcje użytkowania tego terenu i co odpowiada dzisiejszym rezerwatom faunistycznym.

W wielu państwach świata ochrona przyrody była realizowana w podobny sposób i tworzenie pierwszych rezerwatów przyrody lub odpowiadających im form ochrony obszarowej (Korea, Holandia, Rosja, Prusy a także Polska) wyprzedziło znacznie powstanie pierwszych ustaw o ochronie przyrody. Podobnie rzecz się miała z powoływaniem pierwszych parków narodowych, w tym i z parkiem Yellowstone.

Ustawy o ochronie przyrody, regulujące w sposób systematyczny stosunek człowieka do przyrody, zaczęły powstawać w zasadzie od pocz. XX w. W Polsce takie działania podjęto zaraz po odzyskaniu niepodległości w 1918 r., jednak ustawę ostatecznie uchwalono dopiero 16 lat później (1934). Ustawa ta dziś jest oceniana różnie, część autorów (np. prawnik, prof. Paczuski) uznaje ją za w pełni na owe czasy nowoczesną z punktu widzenia rozwiązań prawnych, natomiast przyrodnicy zwracają uwagę, iż traktowała przedmiot ochrony w sposób tradycyjny, konserwatorski, choć w nauce już wyraźnie widoczne były nowe prądy, które wykorzystano w następnej ustawie o ochronie przyrody. Ustawa z 1934 r. była przed II wojną światową raz nowelizowana. Z planowanych rozporządzeń wykonawczych wydano tylko 2 - o PROP i o Komitetach Ochrony Przyrody.

Kolejne ustawy o ochronie przyrody pochodzą z lat: 1949 i 1991. Obie były w okresie obowiązywania kilkakrotnie, głęboko nowelizowane. Ustawa z 1934 r. obowiązywała 15 lat, ustawa z 1949 r. prawie 3-krotnie dłużej.

Ustawa o ochronie przyrody z 1949 r. była na swoje czasy aktem bardzo nowoczesnym, gdyż rozszerzała zakres pojęcia "ochrona przyrody" o ochronę zasobów przyrody, stawiając je przed konserwatorską ochroną tworów przyrody (Radecki 2001). Równocześnie doprecyzowano definicje i zasady obejmowania ochroną tworów przyrody, wprowadzając do ustawy nazwy "rezerwat przyrody" i "pomnik przyrody". Wyraźnie podniesiono rangę PROP, czyniąc z niej organ doradczy władz państwowych (a nie konkretnego ministra) i nakładając na te władze obowiązek zasięgania opinii Rady. Ponadto w ustawie oraz przepisach wykonawczych do niej, jasno określono zakres odpowiedzialności i kompetencji poszczególnych organów administracji i instytucji. Niestety uwarunkowania polityczne uniemożliwiły wykorzystanie przepisów dotyczących ochrony zasobów przyrody i zadań PROP, natomiast obejmowanie ochroną określonych w ustawie tworów przyrody nie napotykało na istotniejsze trudności. W 1987 r. PROP formalnie zmieniono status czyniąc z niej organ doradczy ministra.

W 1976 r. przepisy dotyczące ochrony środowiska zostały wprowadzone do Konstytucji, a w 1980 r. weszła w życie ustawa o ochronie i kształtowaniu środowiska - pierwsza ustawa generalna dotycząca całości problematyki środowiska. Planowano równocześnie wprowadzić nową ustawę o ochronie przyrody, zastępując mocno już przestarzały akt prawny z 1949 r., jednak zrealizowano to dopiero w 1991 r. Był to okres tworzenia zrębów systemu obszarów chronionych i powoływania nowych form ochrony obszarowej - parków krajobrazowych i obszarów chronionego krajobrazu, których nie było w ustawie o ochronie przyrody.

Ustawa z 1991 r. wprowadziła wiele ważnych nowości, zwłaszcza rozszerzyła liczbę form ochrony przyrody o 5 nowych, w tym o parki krajobrazowe i obszary chronionego krajobrazu tworzone już od pewnego czasu przy pomocy interpretowania upoważnień, jakie dawały inne ustawy - dotycząca uprawnień rad narodowych, a potem także ustawa o ochronie i kształtowaniu środowiska z 1980 r. Wprowadzono też 3 nowe formy ochrony indywidualnej: stanowiska dokumentacyjne, użytki ekologiczne i zespoły przyrodniczo-krajobrazowe. Jednak w ustawie z 1991 r. zabrakło jasnego określenia kompetencji organów administracji dotyczących wykonywania zadań ochronnych oraz ich finansowania. W ówczesnym prawie utrwalił się podział: w gestii ustawy o ochronie i ksztaltowaniu środowiska znajdowały się parki wiejskie, zieleń komunalna oraz ogrody botaniczne i zoologiczne, natomiast ustawie o ochronie przyrody podlegały tylko twory przyrody ożywionej i nieożywionej o charakterze naturalnym.

Ustawa z 1991 r. była znacznym postępem w dziedzinie rozwoju form ochrony przyrody, ale nie wprowadzono do niej precyzyjnych zapisów dotyczących obowiązków i kompetencji dotyczących wykonywania zadań ochronnych oraz zasad finansowania tych działań, co istotnie utrudniło działanie administracji ochrony przyrody, która musi mieć jednoznaczne i dokładne dyspozycje wynikające z ustawy. Nie przywrócono też wcześniejszej rangi PROP gdyż nadal pozostała organem doradczym ministra, w którego zakresie działania znajdowała się ochrona przyrody. Jednak faktyczne znaczenie PROP wzrosło, gdyż przewodniczącym zostawała osoba wybrana przez członków Rady ze swojego grona.

W 1997 r. weszła w życie nowa Konstytucja nakładająca obowiązek przestrzegania ratyfikowanego prawa międzynarodowego, a w 1998 r. reforma ustrojowa i administracyjna państwa, która spowodowała głębokie zmiany całości prawa, w tym również ekologicznego. Głównym celem była decentralizacja zarządzania i upodmiotowienie samorządów, na które tzw. ''ustawa kompetencyjna" z 1998 r. przeniosła część uprawnień administracji rządowej. Próbowano też spełnić część oczekiwań społeczeństwa oraz gospodarki, niestety często całkowicie sprzecznych z ideą ochrony przyrody.

Nowelizacja prawa ochrony środowiska z lat 2000/2001 była bezwzględnie konieczna z punktu widzenia polskich starań o członkostwo w Unii Europejskiej, gdzie jednym z podstawowych warunków jest dostosowanie całości systemu prawnego kraju-kandydata do standardów obowiązujących w UE. W wyniku zmian doszło do zastąpienia ustawy o ochronie i kształtowaniu środowiska z 1980 r. zupełnie nową ustawą z dn. 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowska, która stała się nową ustawą generalną w dziedzinie problematyki środowiskowej. Nieco wcześniej, 7 grudnia 2000 r., uchwalono bardzo głęboką nowelizację ustawy o ochronie przyrody, a przyjęta 27 lipca 2001 r. ustawa o wprowadzeniu ustawy - Prawo ochrony środowiska, ustawy o odpadach oraz o zmianie niektórych ustaw dokonała kolejnej głębokiej zmiany ustawy o ochronie przyrody. Nowelizacje z lat 2000/2001, choć generalnie słuszne i niezbedne, w niektórych rozwiązaniach wzbudziły szereg kontrowersji.

Polskie prawo ochrony przyrody, tworzone wg koncepcji J. G. Pawlikowskiego, rozwijało się dwutorowo: wprowadzając treści ochronne do wszystkich dziedzin prawa (np. budowlanego) oraz dążąc do własnej ustawy o ochronie przyrody, regulującej podstawowe zagadnienia ochrony przyrody pozostającej w stanie dzikim. Mimo, iż kolejne ustawy o ochronie przyrody coraz pełniej obejmowały problematykę przyrodniczą, nadal wprowadzano treści "ekologiczne" do wszystkich innych dziedzin prawa, gdyż tylko w takim wypadku jest szansa skutecznego uczulania na ten problem społeczeństwa oraz podmiotów gospodarczych, a taże pozaekologicznych działów administracji rządowej i samorządowej. Potrzeba stosowania takich rozwiązań prawnych wynika również z faktu, że stopień skomplikowania przepisów oraz nachodzenia na siebie różnych dziedzin prawa rośnie i nie ma możliwości ogarnięcia wszystkiego jednym przepisem lub wyekstrahowania problemów ekologicznych z wszystkich dziedzin życia i stworzenia z nich odrębnego aktu prawnego (sugestie stworzenia "kodeksu ekologicznego" pojawiały się od dawna i taki postulat znalazł się także w protokole "Okrągłego Stołu", a w ostatnich latach znów jest podnoszony).

Na koniec warto przypomnieć, że prawo tworzone jest dla realizacji określonej idei, zwanej też czasem "duchem prawa" i jeśli sposób rozstrzygnięcia jakiejś kwestii budzi wątpliwości, należy odwołać się do idei, celu dla którego stworzono dane przepisy.

Spis chronologiczny aktów prawnych i dokumentów

Wybrane, cytowane akty prawne i dokumenty

(pełne dokumenty lub ich fragmenty)

Historyczne - do 1939 r.

Wprowadzone po 1944 r. (uchylone, zastąpione lub znowelizowane)

Najważniejsze akty prawne i dokumenty obowiązujące przed 31.12.2000 r. (w tym znowelizowane i uchylone):

UWAGA: ze względu na częste zmiany przepisów prawnych aktualność powyższych tekstów należy sprawdzać porównując z dostępnymi w aktualizowanych serwisach internetowych oraz w najnowszych Dziennikach Ustaw i Monitorach Polskich.

Akty prawne i dokumenty, które weszły w życie w 2001 r. (wybrane)

UWAGA: ze względu na częste zmiany przepisów prawnych aktualność powyższych tekstów należy sprawdzać porównując z dostępnymi w aktualizowanych serwisach internetowych oraz w najnowszych Dziennikach Ustaw i Monitorach Polskich. Patrz też: spis rozporządzeń i obwieszczeń związanych z ustawą o ochronie przyrody, wydanych w okresie 1.01.2001-31.10.2002 r.

Najważniejsze umowy i dokumenty międzynarodowe:

Konwencje (najważniejsze):

Prawo Unii Europejskiej (najważniejsze Dyrektywy)

Dokumenty (wybrane):

Zobacz także

Źródła informacji

Opracowanie

Inż. Kaj Romeyko-Hurko - Regionalny Ośrodek Edukacji Ekologicznej w Krakowie

Spis aktów prawnych jest kompilacją z różnych źródeł